第四节 城市化

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世界城市化进程的特点

　　18世纪中叶开始的工业革命是人类历史上的一个重要阶段。工业革命的浪潮起源于英国，继而席卷欧美以至全世界。从此世界从农业社会开始迈入工业社会，从乡村化时代开始进入城市化时代，世界城市化的进程可以归纳为以下几个特点。

　　1．增长势头猛烈而持续

　　从城市起源以后的几千年里，世界的城市人口和城市人口比重呈很低水平上的缓慢增长。1800年世界总人口为9.78亿，大约5.1%居住在城市。从这以后态势完全改变，世界人口的自然增长率不断提高，世界的城市人口以更高的速率增长，城市化的发展迅猛异常，势不可挡。在19世纪的100年里，世界人口增加了70%，城市人口增加了340%，1990年城市人口比重从5.1%提高到13.3%。20世纪前50年世界人口增加了52%，城市人口增加了230%，1950年城市人口比重提高到29%。1950～1980年这30年中，世界人口增加了75%，城市人口增加了150%，1980年城市人口比重逼近了40%。合计这180年里，世界人口增加了3.5倍，而城市人口却增加了35倍有余。显然可以看出，1800年以来的城市化是一个不断加速的过程。

　　2．城市化发展的主流已从发达国家转移到发展中国家

　　最早欧洲一度是世界城市化程度最高的地区。1800年世界有65个10万人口以上的城市，只有21个在欧洲，到1900年世界10万人口以上的城市增加到301个，欧洲却占了148个。英国在1850年成为世界上第一个有一半以上的人口居住在城市的国家。20世纪初美洲的城市发展具有更高的速度。世界发达地区的城市化在1925年前后达到高潮，以后其主流又逐渐到了发展中国家和地区，尤其是20世纪中叶以来，民族独立解放运动的普遍胜利，这一趋势更见明朗，亚洲和非洲的城市发展势头尤为迅猛。

　　20世纪50年代以后，发展中国家和地区的城市人口增长突然加速，年增长率1925～1960年间接近甚至超过4%，1950～1960年期间最高曾达到4.68%，这种速度不仅超过了同时期的发达地区，而且比发达地区以往的最高速度还要快。1975年，发展中国家的城市人口数开始超过发达地区，而且差距也越拉越大，目前约集中了世界全部城市人口的60%。只是因为发展中国家的乡村人口基数很大，而且增长速度也很快，所以城市化的水平还远远落后于发达地区，1980年时只有30%左右。

　　3．人口向大城市集中

　　大城市在地域空间的不断扩展，形成了许多以一个或几个城市为中心、包括周围城市化了的地区的巨大城市集聚体。百万人口的城市集聚体已经比比皆是，且人类历史上从未有过的1000万人口以上的城市集聚体也已有10多个。许多大城市还首尾相连，形成了若干个包括几千万人口的大城市带。

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隐性超城市化及其成因

邓宇鹏

　　近来，关心中国城市化问题的人逐步多起来，较普遍的观点是，认为中国存在城市化滞后，应加快城市化进程，特别是加快小城镇发展。为此，笔者提出一点不同意见，以便讨论。

　　（一）中国不是城市化滞后，而是隐性超城市化

　　有很多论者认为中国是城市化滞后，其基本论证是用人均GNP与城市化率进行横向比较来说明的。如1989年世界人均GNP与城市化率的关系如下：

　　中国1997年的城市化率为29.9，还在人均GNP374美元的限度内，而中国1997年的人均GDP已达到732美元。可见中国的城市化率落后于人均GDP应有的水平，应属城市化滞后。

　　然而，笔者认为，并不能从此得出中国城市化滞后的结论。因为中国的城市人口是按城市户口统计的，而工业生产的GDP有很大一部分是乡镇企业和进城打工的农民生产的。而国外不存在乡镇企业和农民进城打工的问题。我们把乡镇企业和进城打工农民生产的GDP都算在城市人口身上，就掩盖了进城农民和乡镇企业农民对工业生产和经济增长的贡献，人为地造成了城市化滞后的假相。所以，用这种方法得出中国城市化滞后的结论是不科学的。

　　如果从实际经济过程出发，我们应该把乡镇工业职工、外出打工者及他们相应的家庭人口也算入城市人口才比较合理。因为：1.进入乡镇企业的农民和进城务工经商的农民都实际上实现了产业转移。他们除少数人在农忙时回家支农外，大部分的时间和精力已实现了从传统农业部门转入了工商部门。这一点无论从城市的起源上看，还是从二元经济理论的分析来看，他们都应作为城市人口看待。2.他们的转移符合生产要素集中使用的原则。城市之所以为经济发展的必然现象，在于它的凝聚功能给企业提供外在经济的有利条件。农民进城务工是明显的凝聚作用。到乡镇企业当然也是，虽然单个的企业分散在农村，但在企业中集中了较多的生产要素，提高了生产力。虽然集中度不如城市高，但这是在中国的特殊条件下，经济规律顽强地为自己开辟道路的形式，也应该算作城市化的组成部分。

　　进城和进乡镇企业的劳动力的主要经济活动已脱离了农业，他们靠从城市工商业活动和乡镇企业中挣来的收入供养自己的家人。这一部分家人的经济联系也已大部并入了城市体系。因此，也应将相应的家庭人口算入城市人口中。

　　我们现在以城市户口为依据进行统计，这只是一种政权力量的标准，而不是客观的经济标准。或者说，只是上层建筑的标准，而不是生产力的标准。因此，不能作为经济分析的依据，更不能拿来与国外比较。

　　国务院发展研究中心农村人口就业和劳动力市场课题组对全国38个县市农村劳动力就业状况的调查提供了下列数据：

　　1997年我国农村劳动力为49393万人。按照上表比例，到乡镇企业就业劳动力为：49393×31.5%=15558.8（万人）；外出就业6个月以上者为：49393×12%=5927.2（万人）。乡镇企业就业和外出就业6个月以上的劳动力为21486万人。

　　1997年农村总人口为86637万人，平均每个劳动力分摊的人口为86637÷9393=1.75人。

　　与21486万乡镇企业和外出就业劳动力相适应的人口应为：21486×1.75=37600.5万人。

　　1997年全国人口为12.36亿。3.76÷12.36=30.4%。这30.4%的人口实际上应为城市人口，但它没有得到政府和学术界的承认，只好把它叫做隐性城市化。中国实际的城市化率应是隐性城市化率加政府公开承认的城市化率，即为：30.4%＋29.92%=60.32。

　　我们把这一实际城市化率和世界平均水平相比，相当于人均GNP6424美元的水平。我国1997年人均GDP为732美元。也就是说732美元的城市化率，达到了6424美元的水平，当然是超城市化了。但我国只承认户口城市化率的29.9%，其余部分不承认，故只能把这种情况称为隐性超城市化。

　　（二）隐性超城市化产生的原因

　　1.城市预期收益的计划化和户籍制度造成的城乡分治是隐性超城市化产生的制度原因。我国政务院1951年发布和1953年修改的《劳动保险条例》规定了国家机关，事业单位和国营企业职工享有公费医疗，公费休养与公费疗养待遇，退休（职）后的养老金待遇，女职工产假及独子待遇，职工伤残后的救济待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇，职工直系亲属享受半费医疗及死亡的丧葬补助等。另外，还有各种繁多的补贴，和近乎无偿提供的住房。城市集体企业事业单位则参照以上办法执行。这么多计划化、制度化的预期收益无疑将吸引大量的农民向城市转移。于是国家又采取了一系列限制农民进城的措施，1952年8月政务院发布《关于劳动就业问题的决定》，限制农民进城就业。1953年11月政务院又发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，1955年8月，国务院发布《市镇粮食定量供应暂行办法》，1958年1月，全国人大常委会91次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门录用证明，学校录取证明，或者城市户口登记机关准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”。这些政策法令从就业、粮食、户口等方 面对农村劳动力进城进行了严格的限制，使农民即使看到城市预期收益也无法得到，使城市和农村几乎成了互相隔绝的两个世界。这便是政府只承认有城市户口的人才算城市人口的历史缘由所在。

　　2.商品经济和多种经济成份的发展，经济规律绕过了户口的限制，成为隐性超城市化产生的直接原因。

　　十一届三中全会以后，多种经济成份在城市有了发展。农村也办起了乡镇企业。这些非国有经济成份一开始就以市场为导向，按市场原则来配置劳动力资源。随着非国有经济成份的发展，政府也允许农村劳动力进城做工，于是便有大批农村劳动力，绕过了户口的限制，进入非国有经济单位做工。尽管城市国有经济单位存在50%，近8000万人的隐性失业大军，但由于国有经济单位的大锅饭和各种福利没有打破，人们不愿离开。这就空出了非国有经济单位的大量职位给农村劳动力了。而且，由于农村劳动力对工资和工作条件的要求是以农村较艰苦的环境为参照的，所以他们能吃苦，工资要求也较城市劳动力低。这种经济上的优势就使农村劳动力在竞争非国有单位的职位比城市劳动力更有优势。城市的失业和隐性失业与空位并存，由于体制原因不能自我调济，导致农村劳动力不断进城是隐性超城市化产生的直接原因。

　　由于农村劳动力按市场要求进城，因而显得特别有生命力。从1995年以来，上海、北京等一批城市为了解决再就业问题，先后出台了一系列限制外来工就业的政策，但收效甚微。农村劳动力进城还有逐步扩大的趋势。这样，隐性超城市化问题就以减人增效，再就业困难的局面而凸现出来。

　　3.以户口为统计依据的显性城市化受经济条件限制难以提高而代替隐性城市化，是隐性超城市化产生的根本原因。为什么中国人知道显性城市化而不去提高呢？原因在于中国的城市效益太差。

　　据统计估算，上海的经济效益只有东京的0.87%，只有香港的1.06%，只有汉城的12.68%，北京则更低了。城市效益差，资金不足则影响建设，出现交通拥挤，住房紧张，污染严重，绿化水平低等等。这当然不宜过快增加城市人口了。

　　城市效益主要是国有企业效益差。我国第三次全国工业普查的资料显示，国有工业全部集中在城市。城市工业占全国工业总产值的56.2%，其中，58.0%是国有工业。城市经济中58%的国企有2/3明亏或暗亏，整体上盈利和亏损相抵持平，几乎没有盈利，有50%的职工隐性失业。因此要进行减人增效的改组。这种情况的国企就根本无法再加入了。因而显性城市化无法通过国企增人而提高。只有非国有经济单位才有可能增加劳力，但非国有单位增人不能增加户口，隐性城市化就成为必然的了。

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中国城市发展方针

　　20世纪90年代以来，中国城市发展方针是严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市，着重发展小城镇，积极稳妥地推进城镇化。

　　中国城市化水平不高，但大城市数量和人口数很多。大城市是国家或地区政治、经济、科学文化的中心，是国家发展的支柱。控制大城市规模，主要是控制大城市的人口和用地规模，控制大城市中心区人口的发展，积极建设郊区小城镇，促进郊区城市化。例如首都北京，已明确其主要职能是政治中心和文化中心，限制发展重工业，以避免城市职能过多，城市规模过大。

　　中等城市是工业基地、交通枢纽或地区政治、经济、文化中心。这类城市一般不发展成大城市，而是因地制宜地在现有基础上充分合理地发展。

　　小城市分布很广，是大中城市与乡镇间联系的纽带。合理发展小城市，把工业向县城扩散，以从根本上改变工业布局和城市人口的分布。

　　中国的乡镇星罗棋布，有些乡镇已向城市化发展。国家提倡以乡镇企业为依靠，建设一批布局合理、交通便利、具有地方特色的新型乡镇，使它们成为当地经济、文化、科学教育中心。