转型期英国教育改革的集权化趋向及其启示

　　转型期英国教育改革的集权化趋向及其启示

　　摘 要：20世纪80年代以来，英国开始了以国家课程方案为核心的教育集权化改革历程。在这一曲折复杂的改革历程中所呈现出的集权化趋势是英国学校教育对于所处社会经济转型和时代发展而主动采取的一种政策回应。

　　关键词：转型期；英国；教育改革；集权化

　　1980年代以来，在西方教育分权机制国家，中央或联邦政府的教育权力在一定程度上有所增强，地方的教育权力则有所削弱，呈现出一种集权化的趋向。其中，英国的集权化趋向尤为明显。

　　一、转型期英国教育集权化改革的基本背景

　　英国是一个具有自治传统的国家，教师对课程设置、教材选用和教学方法选用等方面拥有很大权力。1944,年教育法确立了中央监督、地方管理的学校课程管理体制，地方教育当局掌握学校人事权、财政权，而将课程管理权交给学校董事会，学校董事会又将课程管理权交给校长。因此，课程管理权实际上掌握在学校特别是校长的手中。1945年后的很长一段时间内，中央政府对课程的管理是相当松散的。

　　进入1970年代，资本主义世界经济危机给英国以重大打击，促使人们反思并寻找原因，许多企业家、政治家及社会团体都将之归咎于教育的失败。英国工业界人士认定，主要原因在于学校未能培养合格的劳动力，“不负责任的老师讲授毫不相干的课程，青年人意志消沉”。英国公众也对学校教学质量特别是中学教学质量感到不满。他们认为应提高教育的标准，使教育事业能够培养出适应现代工业与经济社会的合格人才。社会各界的舆论压力促使政府反思原有的课程管理体制，寻求解决之道。

　　二、以国家课程方案为核心的教育集权化改革准备

　　1980年，皇家督学团发表了《关于课程的看法》这一文件，建议设置共同课程。1981年，英国中央政府出版题为《学校课程》的指导性文件。这是中央政府第一次明确提出课程目标和中学应开设的课程建议。1982年，英国政府解散了“学校课程和考试委员会”(SCEC)这个一直以来由教师控制的全国性组织，建立教师代表只占少数的“学校课程编制委员会”(SCDC)和“中学教育考试委员会”(SEEC)两个机构。同年11月，英国政府为了纠正中学生16岁双重考试制度的缺陷，颁布文件建议改革考试制度。实行单一的考试制度，并为此制定了用于编制考试课程大纲和评价程度的全国统一标准。经过两年时间的努力，1984年6月，英国政府宣布了新的16岁单一考试制度即“中等教育普通证书”(GCSE)考试。新考试大纲于1986年即开始实施。1985年，英国教育科学部、威尔士事务部向议会提交《把学校办得更好》白皮书，其中提出包括课程设置在内的四个教育改革重点。1987年，教育科学部发表的《国家课程5-16岁咨询文件》提出了统一的国家课程方案，并建议为7岁、11岁、14岁儿童安排考试来对学校质量进行检验。至此，英国已初步完成以国家课程方案为核心的教育集权化改革的舆论、技术和政策准备。

　　三、施行和调整统一的国家课程方案

　　1988年7月29日，经过长时间激烈的辩论，英国国会通过保守党政府1987年所提出的《教育改革法案》。该法案以法令条文的形式，规定从1989年起英国全国所有的公立中小学都实行统一的国家课程，并规定中小学都必须开设核心课程（包括英语、数学和科学三门）和基础课程（包括历史、地理、体育等10门)这两类课程。英国之所以会产生国家课程，最根本的目的是“为了维持经济再生与国家认同”，因此，“国家课程是兼顾新自由主义的市场机制与新保守主义的国家认同。”

　　国家课程的实施是英国课程发展历史上的一项重大改革，打破了传统的中央、地方和学校在课程权力分配上的局面。作为影响课程的主要力量的教师失去了很多课程自主权，许多课程决策权落说中央政府之手，教育大臣的权限得到增强。中央政府还成立了全国课程委员舍(NCC)和学校考试与评价委员会(SEAC)以加强对国家课程的实施和考试的监督，同时将以前属于地方教育当局的部分职权下放给各个学校，甚至鼓励部分学校脱离地方教育当局的控制，成为直接接受中央教育科学部拨款的独立学校。1988年教育法还鼓励家长、企业更紧密地介入学校课程的运作过程，以使其进一步担当起教育监督责任。政府将市场机制引入教育领域，给予家长和学生择校的权力，使原先的教育制度转变为由消费者（家长和学生）所引导的新教育制度。地方教育当局的权限被削弱，只保留了提供指导的权力，其主要职责是确保全国统一课程在本地区范围内的贯彻和实施。在课程方面，地方教育当局由过去的主体地位下降为执行地位。

　　进入1990年代，英国提出的国家课程在实施过程中开始出现困境。其主要原因在于国家课程各学科所制定的教学目标和学习纲要存在一定问题，一些学科要求过高，内容过多或过难，造成学生课业负担过重，引起家长的高度关注和不满。同时，国家课程所要求学校开设的众多课程的教学与评定工作也造成了教师普遍的负担过重，引起了教师对国家课程的反感。尽管英国政府从一开始就反复强调国家课程的

　　10门学科不是5-16岁学生所学课程的全部，各地学校还要根据实际情况及学生的需要开设其他课程。但是，在国家课程实施的实际过程中，学校和教师在国家课程规定的10门学科的教学和评价上花费了大量时间和精力，他们根本无法再为学生开设其他课程。

　　鉴于国家课程存在的诸多问题，为平息广大教师和学生家长日益高涨的不满情绪，英国政府不得不着手调整画家课程，尽力化解矛盾。1993年，英国政府委托迪林爵士(Sir Ron Dearing)对国家课程的实施及评价中出现的问题开展全面调查，并提出具体的改进建议。在广泛听取各方人员对国家课程的意见之基础上，1993年8月和12月，迪林爵士先后向英国政府提交了两份报告，在其中反映了国家课程及其评价中存在的主要问题，并提出了具体的修订意见。英国政府根据上述报告对国家课程进行了修订，并于1994年9月开始实施新的课程改革方案。

　　根据1993年教育法的规定，英国政府取消了全国课程委员会和学校考试与评价委员会，建立了新的学校课程与评估局(SCAA)。此外，还成立了教育标准局(OFSTED)以负责参与制定教育标准，为政府部门提供咨询、建议。根据1997年教育法，1997年10月，学校课程与评估局(SCAA)与全国职业资格局(NCVQ)合并，组建成课程与资格局(QCA)。该机构具有法令权威性。1998年，课程与资格局受教育大臣的委托，对中小学国家课程改革进行研究。1999年7月，经过一系列的努力，新的国家课程改革方案出台。

　　四、实施融入学校自主传统的新世纪国家课程方案

　　1999年9月9日，英国教育大臣布伦基特宣布，英国中小学将从2000年9月起开始实施新的国家课程。这次国家课程调整的主要目的在于通过变革促进学校的工作，提高学生的学业成就，进一步改善教育质量。国家课程中，大部分的调整都指向于制定更加清楚明了的课程要求，增强学校在依据学生和地区需求开发校本课程方面的自主权。经过调整的新的国家课程比较注意统一性和灵活性的结合。一方面，它明确规定了所有公立学校教学都必须遵循的能力培养目标及等级，配合编制的学习纲要也对教学内容和进度等做了明确的规定，这使得课程内容具有较大的强制性和约束性。另一方面，国家课程又为学校和教师发挥积极性和创造性留下了相当大的自主决定空间，使新的国家课程方案在课程机制上更好地融入英国自身的学校自主传统。以中学课程为例，英国课程与资格局还专门编写了《中学课程的灵活性》小册子，以使学校和教师对课程实施的灵活性有更加清晰的认识和了解。在中学课程的关键阶段3、关键阶段4两个阶段，国家课程并未明确划分各门学科的教学时间，而是由各校根据各自不同的情况进行划分。国家课程由各门不同的学科组成，至于如何组织各门学科、如何上课没有法定要求，则由学校自主决定。国家课程规定了各关键阶段必须开设的学科，但没有规定其开设的具体要求，学校可以根据自身的实际决定有关学科开设的顺序和要求。对于各门学科的教学，国家课程也无具体规定，教师有充分的余地结合自己的教学风格、教学特点，采取适当有效的教学方法开展教学。五、国家课程方案的定期评议与适时调整

　　进入21世纪以后，英国的教育领域又有新的变化产生。在这一变化过程中，课程与资格局(QCA)始终扮演着关键角色，发挥着重要作用。课程与资格局对其开发的国家课程进行定期的评议(review)，旨在确保它能继续满足学生和社会变革的需求。

　　2003年9月，英国政府发布了题为《14—19岁：机会与卓越》(14—19岁：opportunity and excellence)的白皮书。在该白皮书中，国务秘书(the Secretary of State)宣布了新修订的英格兰关键阶段4国家课程方案(the key stage 4 curriculum)。这一新的关键阶段4国家课程方案主要的变化包括：在关键阶段4,新增科学项目的学习，并在2006年9月开始施行；在关键阶段4,取消对设计与技术、现代外语的强制性学习；授权学校开设新的课程领域，包括艺术、设计与技术、人文学科和现代外语；提出增加“工作导向学习”(work-related learning)的新要求，并提供了关于这一新的课程领域的非规定性指导框架。

　　英国对关键阶段4的国家课程做出上述调整，其目的在于通过“这些变革使学校能为学生提供更大的选择，同时确保他们获得以后学习和就业所必不可少的一般学习的核心知识和经验。”“在关键阶段4,年轻人会看到他们的学习将会引导向更深入的教育和就业，并有助于发展各项能力技能，如分析、问题解决、质疑和沟通。”

　　为了改善学校教与学的状况，帮助学校更好地施行国家课程，英国政府投入了大量的基金，用于建设相关的支持网站。例如，课程在线网为学校教师提供教学专业技能(teaching professionals)和各项课程领域的多媒体资源。国家课程行动网(www.ncaction. org.uk)提供了不同关键阶段学生成就的标准和学习项目如何转化为实际活动的指导。工作方案网(WWW.standards.dfes.gov、uk／schemes3)提供了学习项目的实践教学方法。在新的关键阶段4课程方案出台前，2003年7月，课程与资格局就开通了14-19岁阶段的学习网站(www.qca.org.uk／14-19)进行支持。该网站提供了法令所规定的要求的信息和指导，教育与技能部、课程与资格局的建议等等详尽的指导和帮助信息。

　　2006年10月6日，课程与资格局又宣布将对课程进行相应的改革。这可以说是新世纪英国教育改革又一重大举措。这次改革主要涉及以下方面：

　　■在商业学习、古典学科、经济、英国文学、地理、历史；现代外语二宗教学习和社会科学领域；不再由教师安排及评分，而是将由控制评估(controlled

　　assess inents)所取代。

　　■控制评估将在指导的条件下进行，或者由资格部门安排，教师评分；或者由教师安排，由资格部门评分。

　　■控制评估可能涉及过去传统书面考试中的不同参数，也可以允许在指导条件下使用如因特网等资源。

　　■在艺术与设计、设计与技术、国内经济、音乐和体育教育，内部评估应在更有力的安全设施下继续进行。

　　■一旦功能性技能的角色和它们的评估安排更清晰，就应做出关于英语和信息技术(ICT)的决定。

　　■数学课程将从中等教育普通证书考试标准 (CCSE)中取消。

　　■根据2006年9月首次引入教学的修订过的中等教育普通证书考试(GCSE)中的学习项目，科学课程的安排将保持不变。

　　上述改变将于2009年9月开始执行，取消数学课程普通证书考试则将于2007年9月开始实行。

　　针对上述变革措施，课程与资格局的主要负责人波斯顿(Ken

　　Boston)发表了自己的看法，认为现有的中等教育普通证书考试系统(CCSE)和课程是有活力的。他表示，课程与资格局有责任确保高利害的外部考试评估，如中等教育普通证书考试(CCSE)，继续有效可信。这些变革措施将会确保中等教育普通证书考试(GCSE)保持合适的意图，最后减少学生和教师身上的评估负担。课程与资格局将会与伙伴组织、教师等一起努力确保新的控制评估的要素具有严密性、可操作性。

　　关于此项改革，课程与资格局已安排了具体的时间进程表：2006年10、11月，课程与资格局和相关部门对控制评估的可能性进行思考；2006年11月，教师和课程与资格局召开会议，开展问题讨论；2006年11、12月，课程与资格局和相关部门提出更深入的发展建议；2007年1月，教师和课程与资格局举行会议，讨论发展建议；2007年4月，公布关于控制评估的报告；2007年春、夏，举办关于中等教育普通证书考试(GCSE)学科具体标准的咨询活动；2007年秋，公布修改过的中等教育普通证书考试(CCSE)具体学科标准。

　　六、转型期英国教育集权化趋向的启示

　　从英国上述的课程变革历程可以看出，自1988年颁布国家课程开始至今，英国中央政府对学校教育的干预一直在增强，一定程度上显示出集权化的趋向。这种集权化的趋势是英国学校教育对于社会经济转型和时代发展主动采取的一种政策回应。进入21世纪，课程与资格局提出了“为个人和社会适应21世纪的要求做准备”的口号。课程与资格局明确表示，它的角色定位是“在帮助英国成就世界上最具活力的知识经济中发挥中心作用”。课程与资格局主要负责人波斯顿则表示，课程与资格局的作用是要“增强整个国家的国际竞争力”。

　　值得注意的是，英国的课程管理政策虽然呈现出集权化的趋势，但是这种集权化和中央集权课程开发机制背景下的集权概念存在着很大的区别，英国的学校自主传统仍然发挥着重要作用。在强调国家课程的同时，英国的整个教育制度改革的重点仍然是“走向多样化、高标准和选择性。”诚如英国首相布莱尔所说，“我认为赋予学校更多自主权的道路是清晰的，同时，指导改革的方针也是毫不含糊的：教育公正的目标只有通过追求卓越才能实现；只有让学校获得提供个性化教育的自由，才能让孩子真正获得适合他们自己的教育。”

　　转型期英国的教育改革，一方面强调国家的国际竞争力以及国家对于教育的引导作用，呈现出集权化的趋势；另一方面十分重视社会舆论和政府政策的长时间准备，重视学校自主传统在教育集权化改革中的补偿作用，根据自己的国情及时调整改革的策略，从而减少教育改革的阻力，提高教育改革的实效。